Перспективы развития евразийского международного транспортного коридора «Севморпуть»: правовой анализ

Written by Super User
Category: EURASIAN INTEGRATION Created: Tuesday, 22 August 2017 09:41

Наибольшее внимание уделено российскому участку данного транспортного коридора. Это национальная транспортная коммуникация РФ с одноименным названием «Севморпуть». Рассматриваются как транспортно-экономические, так и правовые перспективы его развития.

SEMENOV Dmitry Vladimirovich
Ph.D. in Law, associate professor of State and law disciplines sub-faculty of the Vologda Institute of law and Economics of the FPS of Russia

PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT OF THE EURASIAN INTERNATIONAL TRANSPORT CORRIDOR «NORTHERN SEA ROUTE»: LEGAL ANALYSIS

The article is devoted to the definitions of the international transport corridors, concepts and types of legal regimes for international transport corridors. Analyzes the legal regime of the Eurasian transport corridors passing through the territory of Russia - «NSR», «North- South» and «Transsib».

Keywords: Eurasian transport corridor, international transport corridor, international legal regulation, corridor, Northern Sea Route, North-South, Transsib.

Одним из наиболее актуальных вопросов транспорт­ной политики РФ является функционирование евразийских международных транспортных коридоров (далее - «МТК»). Рассмотрим правовой режим наиболее сложного по природ­но-климатическим условиям и неоднозначного по своей пра­вовой природе МТК «Севморпуть».

Впервые МТК «Севморпуть» был обозначен в документах двух транспортных конференций - Хельсинской европейской 1997 г. и Петербургской евроазиатской 1998 г. МТК «Севмор­путь» согласно проектам должен состоять из трех элементов:

  • североевропейское плечо (или «Евро-Арктический транспортный коридор») - морской участок из Атлантики вдоль побережья Норвегии;
  • основной участок вдоль арктического побережья РФ (так называемый «Северный морской транспортный коридор»);
  • тихоокеанское плечо в азиатские страны (так называе­мый «Азиатско-Тихоокеанский транспортный коридор»).

Относительно тихоокеанского плеча сложностей в право­вом регулировании не существует - действуют нормы между­народного морского права, основанные на принципе свободы судоходства в открытом море. Правовой режим норвежского и российского участков более сложен. Североевропейский уча­сток представляет собой «норвежский национальный (истори­ческий) судоходный путь Индерлее». Воды, по которым про­ходит Индерлее, отнесены к категории исторических, то есть имеющих режим внутренних морских вод. В 1951 г. это было подтверждено решением Международного Суда ООН по анг­ло-норвежскому спору.

Далее обратимся к российскому участку МТК. Это мор­ской маршрут под названием «Северный морской путь» (да­лее - СМП) освоен в СССР и действует регулярно с 1935 г. С начала XVII в. правовой режим СМП определяется отечественным законодательством. Регламентация в основном касалась запрета иностранного судоходства по СМП. Неоднократно делались внешнеполитические заявления о принадлежности открытых арктических островов нашему государству.

Впервые для иностранного транзита СМП был открыт в 1990 г. «Правилами плавания по трассам Северного морского пути», утвержденными Министерством морского флота СССР 14.09.1990 г. и действовавшими до 2013 г. Правила закрепля­ли регулирование судоходства «на недискриминационной для судов всех государств основе» (п. 2). Предусматривался разрешительный порядок прохода и обязательная платная ле­докольная проводка. Таким образом, в 1990 г. советское зако­нодательство подтвердило национально-правовой режим для СМП, существовавший уже несколько столетий.

Современная правовая регламентация СМП содержится, прежде всего, в ст. 14 ФЗ РФ «О внутренних морских водах, тер­риториальном море и прилежащей зоне Российской Федера­ции» от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ. Первоначальная редакция ст. 14 закрепляла следующее определение СМП: «исторически сложившаяся национальная единая транспортная коммуни­кация Российской Федерации в Арктике. Плавание по трас­сам СМП, в том числе в проливах Вилькицкого, Шокальского, Дмитрия Лаптева, Санникова, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, международными договорами Российской Федера­ции и правилами плавания по трассам СМП, утвержденными Правительством Российской Федерации и опубликованными в «Извещениях мореплавателям».

В 2012 г. был принят так называемый «Закон о Севморпу- ти» - ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регу­лирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути» № 132-ФЗ. Закон имеет целью реализацию «Морской доктрины РФ на период до 2020 года», утвержден­ную Президентом РФ. Закон 2012 г. изменил определение СМП. В новой редакции ст. 14 выглядит следующим образом: «Плавание в акватории Северного морского пути, историче­ски сложившейся национальной транспортной коммуника­ции Российской Федерации, осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними иными нор­мативными правовыми актами».

Значимость данного определения весьма существенна для РФ. Прежде всего, четко определяется российская принадлеж­ность СМП - «национальная транспортная коммуникация». В условиях притязаний запада на российский арктический сек­тор и всю Арктику это более чем актуальная правовая норма, показывающая внешнеполитическую позицию России. В этом же определении закреплен серьезный международно-право­вой аргумент в пользу национального статуса СМП - так назы­ваемый «исторический титул». Новеллой рассматриваемого определения является также отличие системы источников, ре­гулирующих плавание по СМП. Данная система в законе 2012 г. приведена в соответствие с общими началами российской юриспруденции об источниках права. В том числе это касает­ся п. 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 г. о статусе международных договоров РФ.

Содержание закона 2012 г. основано на ст. 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Норма предусматривает, что прибрежное государство в покрытых льдами районах моря для обеспечения экологической безопасности самостоятель­но осуществляет регулирование судоходства. Обозначение территории действия режима СМП законом 2012 г. внесено в ст. 5.1. Кодекса торгового мореплавания РФ 1999 года. «Под акваторией Северного морского пути понимается водное про­странство, прилегающее к северному побережью Российской Федерации, охватывающее внутренние морские воды, тер­риториальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону Российской Федерации и ограниченное с востока линией разграничения морских пространств с Со­единенными Штатами Америки и параллелью мыса Дежнева в Беринговом проливе, с запада меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией ар­хипелага Новая Земля и западными границами проливов Ма- точкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар».

Исходя из содержания ст. 5.1. Кодекса, акватория Ба­ренцева (включая Печорское), Белого и Берингова морей не входит в состав СМП. В этих пространствах действуют нормы международного морского права, а также законодательства РФ - ФЗ от 31.07.1998 г. «О внутренних морских водах, терри­ториальном море и прилежащей зоне Российской Федерации № 155-ФЗ и ФЗ «Об исключительной экономической зоне Рос­сийской Федерации» от 17.12.1998 г. №191-ФЗ.

Единой трассы на СМП не существует. В зависимости от ле­довой обстановки используется низко- , средне- либо высокоши­ротный путь. Чем севернее пролегает маршрут, тем он короче. Соответственно возможно более быстрое прохождение. Одна из проблем правового режима СМП в том, что национально-право­вой режим касается только низко- и среднеширотных маршру­тов. Правовой режим высокоширотных трасс СМП с позиций международного морского права может рассматриваться как от­крытое море. В данном случае ст. 234 Конвенции 1982 г. не при­меняется, поскольку воды высокоширотной трассы не являются прибрежными. Ряд исследователей, приверженцев «секторной» теории считают, что постановление Президиума ЦИК СССР от 15.04.1926 г., обозначающее советский арктический сектор дает исключительные права на все виды пространств, входящих в сек­тор, в том числе на его акваторию. Однако текст самой нормы го­ворит только о землях и островах, но не о морских пространствах. Вместе с тем, международная практика свидетельствует о факти­ческом признании за СССР особых прав на воды арктического сектора. Видимо РФ следует согласиться с данной позицией и отстаивать ее на международной арене, считая данную практику международно-правовым обычаем.

Использование СМП на современном этапе, также как и раньше, ведется в основном в рамках внутренних перевоз­ок. Вместе с тем, во время рыночных реформ, возник вопрос о коммерческом использовании СМП за счет евразийских гру­зопотоков.

Преимущество СМП перед южным маршрутом (в основном через Суэцкий канал) состоит в более коротком расстоянии. «На эталонном международном маршруте Иокогама - Гамбург путь судов по СМП короче на 37%. Аналогичные преимущества име­ются перед тихоокеанскими направлениями. Серьезной пробле­мой для традиционных южных морских маршрутов в начале XXI в. стала проблема пиратства. В Арктике этой проблемы не существует. Также нельзя скидывать со счетов процесс так называемого «глобального потепления», который в какой-то степени упрощает арктическое судоходство.

Несмотря на указанные преимущества, евразийский транзит грузов по СМП, начиная с 1990-ых гг. составляет в среднем 150-200 тыс. тонн ежегодно. По Суэцкому каналу ежегодно перевозится более 1 млрд. тонн грузов. Возникает вопрос: почему СМП прак­тически не используется для евразийского транзита?

Может причина в незначительной глубине проливов (Вилькицкого и Санникова - 17 м), не позволяющих проходить судам значительной грузоподъемности? Однако глубина Су­эцкого канала - 22 м, Панамского - 18 м. Кроме того, средне- и высокоширотные маршруты СМП, не ограничены глубинами.

Также недостатком СМП считают отсутствие круглого­дичной навигации. Действительно, навигация на СМП обычно продолжается с июня-июля до начала ноября. Ситуация янва­ря 2017 г., когда в районе Певека были затерты во льдах и оставле­ны на зимовку транспортные суда в сопровождении дизельного ледокола, еще раз наглядно показала проблематичность кругло­годичной навигации. Поэтому, сейчас вряд ли можно говорить о масштабном круглогодичном транзите по СМП. Вместе с тем, евразийский транзит несрочных генеральных грузов даже в пери­од летней навигации способен серьезно способствовать решению вопроса самоокупаемости СМП.

Кроме того, порты Баренцева и Белого морей связаны с Азиатско-Тихоокеанским регионом железнодорожным транс­портом. Это позволяет осуществлять евразийские перевозки без использования ледокольной проводки. Для развития данного на­правления в ноябре 2016 г. Комитет Совета Федерации РФ по федеративному устройству и региональной политике, местно­му самоуправлению и делам Севера предложил связать раз­витие СМП с проектами железнодорожных магистралей «Бел- комур» (Белое море - Коми - Урал) и «Северный широтный ход». Таким образом, МТК «Севморпуть» получит надежную связь с МТК «Транссиб», а экономика РФ - дополнительные факторы развития.

Возвращаясь к СМП, необходимо отметить, что даже в пе­риод летней навигации оплата ледокольной проводки может сильно удорожать перевозку. Проблема в том, что количество дней работы ледокола с караваном зависит от сложности ледовой обстановки. Также серьезных затрат требует строитель­ство транспортных судов ледовых классов. Оплата профессио­нальных услуг капитана и экипажа, имеющих «ледовый» стаж также на порядок выше оплаты услуг «тропической» команды.

Тем не менее, южный морской маршрут может представ­лять больше рисков. Так, размер пиратского выкупа за экипаж с судном и грузом обычно составляет не менее 1 млн. долла­ров. Итак, выше был рассмотрен ряд предполагаемых причин незначительного объема транзита по СМП. Надо признать, что неразрешимых проблем, препятствующих развитию ар­ктического морского транзита, не существует. Соответственно, с помощью регулятивно-правового механизма возможно уве­личение евразийского транзита по СМП.

Государственное значение СМП неоднократно подчерки­валось на высшем уровне, в том числе, в ежегодных послани­ях Президента Федеральному Собранию. Так, в послании на 2016 г. указывалось, что «связующим звеном между Европой и АТР должен стать Северный морской путь». Интересы го­сударства на СМП представляет Администрация СМП (да­лее - АСМП). Она организует плавания судов и была создана еще в 1932 г. как Главное управление СМП. В 1990-ые и 2000­ые годы управление судоходством фактически осуществляли «частные морские пароходства - операторы ледокольного флота», у которых находились государственные ледоколы на условиях доверительного управления и аренды. Это привело к следующим последствиям: «Штабы морских операций, фор­мируемые частными судоходными компаниями, фактически утратили возможность руководства всеми морскими опера­циями на трассах СМП. Имеются случаи самовольного плава­ния судов по СМП»8. Более того, в 2004 г. АСМП вовсе была ликвидирована и только в 2005 г. снова была восстановлена и стала отделом Росморречфлота. При своей малочисленности и низком статусе отдел был неспособен справляться с управ­лением СМП. С 2013 года АСМП имеет статус Федерального государственного казенного учреждения.

Как уже указывалось, основным документом, регламен­тирующим порядок судоходства по СМП, являются Правила плавания по трассам Северного морского пути. Они разра­ботаны, в том числе, с учетом норм международного права, а именно ст. 234 Конвенции по морскому праву 1982 года. Дей­ствующие Правила плавания в акватории Северного морского пути утверждены приказом Министерства транспорта РФ № 7 от 17 января 2013 года.

В соответствии с нормами Правил судовладелец или капи­тан судна направляет в АСМП заявление на проводку по СМП за­ранее за 15 рабочих дней, что является вполне разумным сроком. Ранее действовал срок 4 месяца, а фактически требовался год. Конечно же, такие сроки являлись неприемлемыми для судоход­ства и скорректированы в новых Правилах. АСМП рассматривает заявку и информирует заявителя о результатах в течение 10 дней.

Основы ценообразования на ледокольную проводку су­дов и ледовую лоцманскую проводку судов, а также правила государственного регулирования тарифов на данные услуги регулируются Положением о государственном регулирова­нии тарифов на ледокольную проводку судов, ледовую лоц­манскую проводку судов в акватории Северного морского пути. Документ утвержден Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2015 г. № 388. Предусмотрено, что тарифы устанавливаются Федеральной антимонопольной службой на экономически обоснованном уровне (п.3 Положения).

Конкретный размер тарифов устанавливается приказом от 04 марта 2014 года Федеральной службы по тарифам Об ут­верждении тарифов на ледокольную проводку судов, оказы­ваемую ФГУП «Атомфлот» в акватории Северного морского пути. Документ подразделяет суда в зависимости от валовой вместимости на 6 категорий: чем больше вместимость - тем дешевле стоимость проводки за каждую тонну. Период нави­гации делится на летне-осенний (дешевле) и зимне-весенний (дороже) периоды. Стоимость проводки также зависит от рас­стояния, пройденного в сопровождении ледокола. В связи с этим акватория СМП разделена на 7 зон. В зависимости от ле­дового класса судна и количества пройденных с ледоколом зон устанавливается стоимость проводки.

Ранее стоимость ледокольной проводки была установле­на Приказом Федеральной службы по тарифам от 26.07.2005 г. Тарифы были установлены в зависимости от характера гру­за, то есть предусматривалась ситуация, когда судам с более дорогостоящим грузом оказывалось больше внимания при ледокольной проводке. Судовладельцам хотелось более низ­ких и равноправных тарифов. Это и было установлено в 2014 г. - единый тариф вне зависимости от вида груза либо его на­личия. Принципиальным отличием нового порядка расчетов является оплата только реально оказанных услуг без кругло­годичного обязательного сбора. Этот сбор ранее взимался со всех грузоотправителей на СМП. Еще одним фактором, пря­мо влияющим на ценообразование в сфере грузоперевозок по СМП, является обязательное страхование грузов.

8 июня 2015 года Правительством РФ был утвержден про­ект комплексного развития Северного морского пути. Офи­циальный сайт Правительства России сообщает следующее: «Реализация комплексного проекта позволит обеспечить без­опасность мореплавания, деятельность кораблей и судов Во­енно-морского флота, северный завоз в субъекты Федерации, расположенные на Крайнем Севере, и защиту морской среды от загрязнения, а также повысит надёжность транзитных пере­возок и перевозок углеводородного сырья с мест добычи, рас­положенных на арктическом побережье и континентальном шельфе Российской Федерации», - говорится на официаль­ном сайте Правительства РФ. Срок реализации комплексного проекта - 2015-2030 годы. Текст документа не опубликован, так как он «содержит сведения ограниченного доступа».

С 1 января 2017 г. вступил в силу Международный ко­декс для судов, которые эксплуатируются в полярных водах, так называемый «Полярный кодекс». Документ был разрабо­тан в рамках ИМО (Международной морской организации) и утвержден двумя комитетами ИМО. Полярный кодекс пред­ставляет собой дополнения к Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1972 г. в редакции про­токола 1978 г. (МАРПОЛ 73/78) и к Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. (СОЛАС 74).

Согласно п. 1.3.1. Полярного кодекса «каждое судно, к которому применяется настоящий Кодекс, должно иметь на борту действующее Свидетельство судна полярного плава­ния». Это документ, подтверждающий готовность судна и экипажа к работе в ледовых условиях. Для судовладельцев, работающих на трассах СМП, принципиальных изменений не будет, так как все требования Правил плавания по трассам СМП вошли в Полярный кодекс. Другими словами, Поляр­ный кодекс был унифицирован с отечественными Правилами плавания по трассам СМП еще на стадии разработки. Это сле­дует считать серьезным международно-правовым достижени­ем России.

Российский морской регистр разработал «Руководство по применению положений Международного кодекса для судов, эксплуатирующихся в Полярных водах (Полярного кодекса)». Данный акт регламентирует порядок проведения освидетель­ствований конкретного судна и выдачи Свидетельства судна полярного плавания. В нем также содержатся «требования по эксплуатационной и экологической безопасности судов, пред­назначенных для работы в полярных водах». Руководство «бу­дет применяться при освидетельствовании судов и судового оборудования, рассмотрении проектной документации и до­кументации на суда в постройке и эксплуатации».

Исходя из вышерассмотренного, причины слабого ис­пользования СМП для евразийского транзита следует искать все-таки в недостатках регулятивно-правовых элементов дан­ного МТК и неэффективных действиях российского бизнеса.

Для обеспечения функционирования транспортного ко­ридора «Севморпуть» достаточно наличия российской госу­дарственной транспортной компании. Компания на равных основаниях могла бы предоставлять услуги по прямой евра­зийской транспортировке иностранных транзитных грузов лю­бой страны. Компания являлась бы транспортным оператором, который предоставляет круглогодичное регулярное сообщение по СМП. Для этого необходимо иметь суда ледового класса и воз­можность ледокольной проводки в зимнюю навигацию. Необхо­димость создания крупной российской транспортной компании, конкурентоспособной на мировом рынке, прямо предусмотрена в Транспортной стратегии РФ - Распоряжение Правительства РФ от 22.11.2008 №1734-р «О транспортной стратегии Российской Федерации». Потенциально такие возможности у России на те­кущий момент имеются. Это потенциал Мурманского морского пароходства и Дальневосточного морского пароходства (группа «Феско»). Атомный ледокольный флот находится в управлении Росатома, многие практики считают целесообразным передать его профильным структурам. Такой структурой и могла бы стать предполагаемая государственная компания. Предполагалось, что «дополнительные возможности для... Севморпути... будут созданы в результате строительства. до 2020 года шести. атом­ных ледоколов». В настоящее время строятся только три атомных ледокола. В эксплуатации находятся четыре атомных ледокола, в советский период было восемь. Атомфлоту также принадлежит уникальное транспортное судно - атомный лихтеровоз «Севмор- путь», предназначенный для плавания во льдах. Первый его рейс после длительного простоя и ремонта совершен в мае 2016 г.

На международном арктическом форуме в Архангельске в 2017 г. замминистра экономического развития А. Цыбульский оз­вучил идею создания коммерчески ориентированной структуры, которая предположительно может включить в себя и атомный флот и даже АСМП. Однако конкретный план на текущий мо­мент отсутствует.

На сегодняшний день существуют три арктических морских маршрута: Северный морской путь России, шхерный морской путь «Индерлее» Норвегии и Северо-Западный проход Канады. Ряд авторов указывают в качестве общего признака этих путей на то, что «все они являются историческими национальными внутренними морскими путями указанных государств». С этим нельзя не согласиться и их использование кораблями и судами других стран возможно только с разрешения соответствующего арктического государства.

Арктическая политика США в противовес указанной кон­цепции направлена на «открытие» или «интернационализацию» Арктики, создание «международного полярного права». Это от­ражает политику США на гегемонию во всём мире, включая по­лярные пространства, а также интересы американских нефтяных компаний, заинтересованных в свободной транспортировке неф­ти из Аляски по Северо-Западному проходу.

В настоящее время западные страны активно добиваются свободного прохода через российские арктические проливы и свободы плавания по СМП. Так, еще в 2004 г. на конференции «Международная энергетическая политика, Арктика и Меж­дународное морское право» (Санкт-Петербург) обсуждалось «установление «благоприятного режима» транспортировки российских энергоресурсов на иностранные рынки. Прежде всего, речь шла о режиме судоходства по СМП. В ходе этого и многих других мероприятий наглядно проявляется желание ряда государств провести «интернационализацию» Северного морского пути, фактически ввести «свободу навигации» для торговых судов и военных кораблей любых государств - неза­висимо от компетенции Российской Федерации». В этом же русле следует рассматривать и позицию современного Китая, который «строит свой ледокольный флот, и уже произвел про­водку судов севернее, чем проходит российский ледокольный коридор, показав тем самым, что может обходиться в этом во­просе без России, и что китайцы уже сейчас готовы не поль­зоваться российской инфраструктурой». В этом случае опять возникает проблема статуса высокоширотной трассы СМП.

Ввиду стратегической значимости маршрута придавать СМП международно-правовой статус недопустимо. СМП мо­жет рассматриваться как участок транспортного коридора «Севморпуть», но статус СМП должен определяться РФ само­стоятельно. Современная ситуация с включением СМП в МТК «Севморпуть» как транспортного коридора международного значения (или МТК в широком значении) с национально-право­вым режимом вполне приемлема для национальных интересов нашего государства. Интернационализация статуса СМП не только совершенно необязательна, но и вредна и даже опасна для нашей страны. Требуется более активное отстаивание на­циональных интересов в отношении правового режима высоко­широтных трасс СМП. Приведенная выше концепция обычного международного права относительно особых прав полярного го­сударства на все виды пространств арктического сектора вполне уместна в данной ситуации.

Our Partners

Our projects

SCIENTIFIC ARTICLES

Juornals

Information for authors