Особенности правового обеспечения и правового регулирования деятельности международных организаций интеграционного типа

Written by Super User
Category: INTERNATIONAL LAW Created: Monday, 04 September 2017 09:34

Анализируется указанная проблема в первую очередь с позиции комплексного сочетания общей теории права и теории международного права. Деятельность таких организаций как Евразийский экономический союз и Европейский союз характеризует интеграционные тенденции общественного развития. Это обусловило необходимость выработки унифицированных подходов к правовому регулированию обозначенных правоотношений, которые все чаще квалифицируются как интеграционные, а нормативная база определяется как «интеграционное право», в том числе и в документах органов этих организаций, что и обусловливает необходимость квалификации механизма правового регулирования, а также статуса правовых образований, в частности возможность формирования автономных правовых систем и правопорядков.

SHMAKOV Roman Valerievich
senior lecturer of State, municipal law and administration sub-faculty of the Kolomna Institute (branch) of the Moscow Polytechnic University

THE FEATURES OF LEGAL SUPPORT AND LEGAL REGULATION OF THE ACTIVITY OF INTEGRATION TYPE INTERNATIONAL ORGANIZATIONS

The submitted article reveals the essence of the concept «integration law» as an element of international integration, and considers the relationship of the «integration» and «supranational» law. The problem under discussion is analyzed primarily from the point of view of a complex combination of the general theory of law and the theory of international law. Activities of such organizations as the Eurasian Economic Union and the European Union characterize integration tendencies of social development. This has caused the need to develop unified approaches to legal regulation of the designated legal relationship which are more and more often qualified as integration, and the regulatory base is determined as «the integration law», it is also observed in documents of the bodies of these organizations. This, in turn, causes the need to qualify the mechanism of legal regulation and the status of legal phenomena, in particular the possibility to form autonomous legal systems, laws and orders.

Keywords: integration law, supranational law, Euroasian economic union, European Union, sovereignty, integration international organization, supranational competence, authority delegation.

Интеграционные процессы продолжают привлекать ис­следователей международных отношений своей популярно­стью и беспрецедентной для современного мира широтой рас­пространения. Это обусловлено, прежде всего, объективным характером их существования и реальными изменениями в области экономики, политики и, безусловно, права. Между­народные организации приобретают новые черты в сфере полномочий, и компетенции, что позволяет говорить об их интеграционном характере не только по формальному при­знаку наличия интеграционных отношений, но и социально­му значению.

Применительно к Евразийскому экономическому союзу, следует отметить, что он также квалифицируется как инте­грационная организация, что, кстати, прямо закреплено в до­говоре о Евразийском экономическом союзе. Исследователи предпринимают многочисленные попытки охарактеризовать деятельность этой организации в сфере экономики и поли­тики, определенные сложности вызывают и правовые аспек­ты деятельности подобных субъектов, что касается не только компетенции, но и статуса самой организации. Признаки, вы­деляемые политологами, часто расходятся с определениями, правоведов, что предопределяет необходимость разрешения сложившихся противоречий.

На настоящем этапе крайне важно выявить и проанали­зировать правовые аспекты интеграционные преобразований субъектов международных отношений. Это обусловлено от­сутствием детальных исследований изменения статуса права, на фоне интеграционных процессов. Важно определиться, изменяется ли статус, природа, признаки и иные характери­стики правовых норм в условиях интеграции. Необходимо соотнести понятия признаки «интеграционности» и «над­национальности», столь популярные среди исследователей, применительно к правовым системам международных орга­низаций.

Первоначально следует отметить, что интеграционные процессы становятся частью глобализационного порядка, в условиях коренных изменений международных отношений. Глобализация остается предметом нескончаемых дискуссий, однако на фоне научных споров и диспутов, объективность протекающих процессов очевидна. Бесспорно, реалии современного правопорядка требуют оценки, а порой и пере­смотра устоявшихся взглядов, на международное право. Но в таких условиях следует остерегаться «фанатизма», присущего политологической и публицистической сферам. Правоведы должны избегать скоропостижных выводов поддаваясь веяни­ям обстановки.

Все чаще право международных организаций интеграци­онного характера, также именуют «интеграционным», а порой наднациональным, ставя его как самостоятельный элемент в ряду с международным и внутригосударственным. Этой прак­тики не избегают и органы упомянутых организаций, а порой и органы государственной власти их государств-членов. Так, например, суд Евразийского экономического союза, использу­ет термин «наднациональное интеграционное право», однако в актах суда не раскрывается позиция относительно содержа­ния этого понятия, что на наш взгляд крайне важно.

Исторически, так сложилось, что источником межгосу­дарственной интеграции становились экономическая сфера взаимодействия государств, и это находит подтверждение в процессе формирования Европейского союза, преобразован­ного из Европейского объединения угля и стали, взаимодей­ствие в экономической сфере становится отправной «вехой» в процессе создания Евразийского экономического союза. Это обусловлено, прежде всего, характерной гибкостью, и одно­временно широтой плоскости субъектного взаимодействия. По утверждению ряда авторов «существование интеграцион­ного права в качестве особого юридического феномена при­знано сегодня как в российской юридической науке, так и в зарубежной».

Исследователи часто определяют интеграционное право - юридическим средством, механизмом правового регули­рования общественных отношений в процессах интеграции, проходящих в разных районах нашей планеты, и в конечном смысле - средством осуществления глобализации. Руковод­ствуясь подобным подходом, элементы интеграционности можно обнаружить практически в любой международной ор­ганизации, а нормы направленные на унификацию правового регулирования между государствами-членами, вполне можно охарактеризовать как интеграционное право. При этом ис­пользование самого термина далеко не все авторы восприни­мают с оптимизмом. Примечательно, что судья Суда ЕАЭС К. А. Чайка в статье «Актуальные вопросы права интеграци­онного образования и конституционного права государств - членов», избегает термина интеграционное право, а говорит о праве интеграционного образования, при этом речь не идет о формировании некоего нового уровня правового регулиро­вания, ситуация рассматривается в рамках двухуровневой мо­дели.

Неоднозначна в науке и позиция относительно опреде­ления статуса интеграционного права. Есть мнение, что «ин­теграционное право выступает в качестве межотраслевого комплекса юридических норм, относящихся к разным отрас­лям и правовым институтам». Примечательно, что авторы, раскрывающие понятие интеграционного права, стараются в большинстве своем избегать его квалификации как право­вой системы, используя термины «межотраслевой комплекс» или «синтетическая правовая сфера». Что в действительности весьма логично и обоснованно, поскольку, признавая за инте­грационным правом статус правовой системы, придется раз­решить ряд весьма противоречивых нюансов, как например, основу формирования системы права, как комплекса норм, со­ставляющей «стержень» правовой системы. В случае с теори­ей международных организаций все довольно просто, нормы международного права составляют систему права, которая в совокупности с правоприменительной практикой субъекта­ми и правоотношениями формирует динамичную правовую систему, которая отражает сферу правового бытия междуна­родной организации. В этом случае все подчинено логике и с позиции публично-правового образования в юрисдикции ко­торого действует право международной организации. Приме­нительно к интеграционному праву все становится куда более запутанным, ведь необходимо определить под юрисдикцией какого публично-правового образования находится «система интеграционного права», и если принять во внимание что интеграционность есть свойство международной организации, связанной характером сфер правового регулирования, то не­избежно приходим к выводу о том, что интеграционное право формируется в юрисдикционном пространстве международ­ной организации? Тогда какие критерии станут основопола­гающими для разграничения интеграционного права и права международной организации. Справедливости ради отметим, что отдельные авторы придерживаются автономности и само­стоятельности интеграционного права как правовой системы. На наш взгляд говорить об интеграции в подобном контексте можно, если приять за истину тот факт, что термин «интегра­ционное право» означает не автономный правовой феномен, а признак, характеризующий право соответствующей междуна­родной организации.

Весьма логично утверждать, что интеграционное право может зарождаться внутри международного публичного пра­ва. Однако, каков его дальнейший путь развития. Исследова­тели полагают, что «в процессе дальнейшего развития может продолжать оставаться в его рамках, но может трансформиро­ваться в самостоятельный вид правовых систем»9. Если это так, то необходимо признать, что отделяясь от международного права и не сливаясь полностью с правом внутригосударствен­ным, интеграционное право должно порождать новый уро­вень правового регулирования общественных отношений. Что современными реалиями никак не подтверждается, поскольку придется выделить и новый вид самих общественных отноше­ний, отличительный характер правовых норм, особый пред­мет правового регулирования. Но на эти вопросы пока не уда­ется найти ответов, ибо известно только два уровня правового регулирования: международный и внутригосударственный, которые динамично сближаются главным образом благодаря интеграционному праву, что наталкивает на мысль, о новых формах взаимопроникновения, и тенденциозности правоот­ношений, а не о порождении некой новой правовой сущности.

Рассмотрим ситуацию вокруг вопроса применения термина «наднациональность». Примечательно, что, право­применители все чаще обращаются к использованию этого термина, применяя его к нормам права и правовым актам, причем наблюдается это не только по отношению к между­народному уровню правового регулирования, но и к нацио­нальной практике. Не избегает употребления данной терми­нологии и Конституционный суд Российской Федерации. Так, например, в постановлении от 16.07.2015 г. № 22-П говорится о «наднациональных актах». Хотя конституционный суд ни в одном из документов не дает разъяснений о содержании это­го понятия, или о том, что он под этим термином понимает, есть ли разграничения с международными правовыми акта­ми. «Наднациональность» применяется и к характеристике органов, например, говоря о международных судебных орга­нах. При этом весьма интересно, как в тексте одного документа Европейский суд по правам человека может именоваться как «межгосударственный субсидиарный судебный орган» и одно­временно как «наднациональный орган». При этом контекст применения терминологии не дает возможности раскрыть со­держания понятий. В указанном постановлении речь идет о том, что «особое внимание наднациональных органов к базо­вым элементам этой конституционной идентичности, которые образуют внутригосударственные нормы о фундаментальных правах, а также гарантирующие эти права нормы об основах конституционного строя, позволит снизить вероятность кон­фликта между национальным и наднациональным правом, что, в свою очередь, во многом будет определять - при сохра­нении конституционного суверенитета государств...». Право­применитель вновь сталкивается с понятием наднациональ­ного права, и остается непонятным, есть ли различие между его нормами и международным правом. Видимо, речь долж­на идти о праве международных организаций, которые часто именуют наднациональными в силу специфики их компетен­ции, однако необходимо акцентировать внимание на том, что в случае использования такого подхода, есть необходимость сделать оговорку, что на природу и качественные характери­стики права это не влияет. Подтверждением сказанного может быть позиция конституционного суда, о наличии в судебной практике проблемы соотношения национального и между­народного права (прежде всего, европейской конвенционной юрисдикции).

Если внутригосударственные органы используют рас­сматриваемый термин применительно к праву гораздо реже, нежели к институтам, то на уровне международных органи­заций использование осуществляется гораздо «смелее». Так, Суд Евразийского экономического союза прямо говорит о праве организации как о «наднациональном интеграционном праве», что на наш взгляд вызывает больше вопросов, неже­ли ответов, поскольку ни суд, ни сама организация не вырабо­тала понятия наднационального права или интеграционного права. Отметим, что и в учредительных документах Евразий­ского экономического союза не говорится ни слова о надна­циональном праве, или о праве интеграционном. В Договоре о Евразийском экономическом союзе речь идет о наднацио­нальной компетенции и о наднациональном органе (См. ст. 38,103 Договора), хотя эти понятия также не раскрываются, но не о праве. Сам Евразийский экономический союз, буду­чи международной организацией, что конституировано в его учредительных документах (ч. 2 ст. 1 Договора), не определил до настоящего времени свое право как интеграционное. Кроме того, такого понятия нет в числе закрепленных в международ­ных правовых актах.

Следует обратить внимание и на применение рассма­триваемого термина к субъектам международных правоотно­шений. В теории все настойчивее продолжают говорить, что расширение глобализационных связей приводит к возникно­вению международных организаций нового типа - не межпра­вительственных, а наднациональных. Примерами такого рода организаций могут выступать и Евразийский экономический союз, и ВТО и Европейский союз. Не теряет популярности мнение о том, что Европейский союз обладает качественным своеобразием, отличающим его от классических международ­ных организаций. И суть отличительных черт состоит в том, что этот субъект обладает наднациональным характером ком­петенции, который придает функции публичной власти его органам.

Основное отличие указанных организаций состоит в том, что они делегируют полномочия, которые считались традици­онно суверенной компетенцией государств, при этом вопрос о качестве и значимости передаваемых функций - это «водо­раздел, отличающий межправительственную организацию от наднациональной». Однако описанные подходы не могут ответить на два весьма существенных вопроса, а именно - ка­ким образом определить ту границу, за пределами которой заканчивается передача суверенных полномочий межправи­тельственным организациям, и начинается наднациональная компетенция; и каковы существенные отличия этих субъектов с позиции права, а именно статуса норм, создаваемых органи­зацией, и правового статуса самого субъекта.

Политическая интеграция подразумевает функциони­рование наднациональных (надгосударственных) органов. Также политическая интеграция может связываться и с соз­данием в рамках надгосударственных организаций «интегра­ционных парламентов», которые предлагается наделять функциями аналогичными государственным парламентам. Это связывается со способом избрания членов этого парламента, в частности самим населением государств-членов. При этом крайне сложно утверждать, способствует ли это формирова­нию политической воли надгосударственного уровня, само­стоятельной относительно воли государств. Это обусловлено особенностью функционирования права, имеющего между­народную природу. Политические аспекты эффективности права выражаются в необходимости придания нормам обя­зательного характера. Что вызывает известные сложности, связанные с механизмом правотворчества на международном уровне правового регулирования. По мнению ряда авторов, сложившуюся ситуацию можно преодолеть благодаря функ­ционированию судебных органов организации, которые дела­ют «делают право живым», интеграционное право становит­ся реально работающим, что поддерживается авторитетом, законной силой решения, и правосудием. Однако органы правосудия ограничены определенными юрисдикционными рамками как по отношению к внутригосударственному праву так и международному обычному праву.

Исследователи, обосновывая свою позицию, в качестве аргумента наднациональной самостоятельности ЕАЭС приво­дят статьи 1 и 7 Договора о Евразийском экономическом сою­зе, которые предусматривают возможность Союза заключать международные договоры, а также самостоятельно сотрудни­чать с иными государствами и международными организациями. Однако анализ обозначенных статей позволяет сделать весьма любопытный вывод о том, что это самостоятельное сотрудничество возможно только при наличии компетенции оговоренной международным договором, а также при усло­вии выполнения государствами-членами необходимых вну­тригосударственных процедур.

Раскрывая признаки наднациональности, исследователи неизменно приходят к «классическому» выводу о том, что над­национальность проявляется в передаче суверенных полно­мочий «международному интегративному объединению». В чем и проявляется отличительная особенность наднациональ­ного образования от классической международной организа­ции, а именно в передаче международному институту неко­торых полномочий в отношении физических и юридических лиц и делегировании отдельной компетенции по ведению международных отношений между государствами-членами организации.

В литературе популярно мнение о том, что современные государства часто подпадают под чье либо влияние, принцип суверенитета далек от абсолютного, и потому полностью суве­ренных государств крайне мало. Однако в отношении оценки подобного рода утверждений стоит быть весьма осторожным. Дело в том, что у современных государств суверенитет ничьей вышестоящей политической волей не ограничивается, каждое государство, которое делегирует свои, пусть и суверенные пол­номочия другим субъектам, в частности международным ор­ганизациям, делают это добровольно и именно в том объеме, в котором они считают это целесообразным и допустимым. Кроме того, обязать со стороны организации принять эти ус­ловия, не возможно. Практически хрестоматийным остается пример с Великобританией в составе Европейского союза, ко­торая отказалась войти в зону «евро», и таможенную зону, а в конечном счете приняла решение о выходе из состава органи­зации на референдуме в 2016 году, что подтверждает факт на­личия самостоятельной суверенной воли, которую невозмож­но ограничить политическими инструментами, а правовое обеспечение ограничения на международном уровне остается не выработанным. Эта ситуация, прежде всего, предопреде­лена согласованием воли государств, как основного факто­ра формирования политических решений, и создания норм международного права, и факт делегирования полномочий, тоже есть проявление воли государства.

В последнее время в международно-правовой науке все чаще фигурирует точка зрения, что именно политическая интеграция породила наднациональное право, которое регу­лирует наряду с международным правом отношения внутри интеграционных объединений. Развивая эту мысль, авторы за­являют, что «наднациональное право занимает как бы проме­жуточное положение между международным правом, регули­рующим внешние отношения государств, а также внутренние и внешние отношения международных организаций, в кото­рых эти государства участвуют, с одной стороны, и националь­ным правом, регулирующим главным образом отношения внутри государств, - с другой». Подобного рода позиция не нова для международно-правовой науки, однако, при оценке подобных выводов необходимо сконцентрировать внимание на вопросе относительно уровней правового регулирования. Классическая правовая наука определила, что существует два уровня, а именно международный, и внутригосударственный, которые отличаются по характеру регулируемых правоот­ношения, процедуре создания правовых норм, а так же по характеру их реализации. И если принимать за истину су­ществование некоего третьего уровня, который «вклинивает­ся» между национальным и международным, то непременно придется выяснить, какими отличительными особенностями он обладает. Порождаемый на международном уровне, субъ­ектами международного права: первичное создается самими государствами-учредителями международной организации, а вторичное, самой организацией в процессе ее деятельно­сти, он не приобретает каких-либо индивидуализирующих особенностей его природы или статуса. Что касается взаи­мосвязи так называемых интеграционных международных организаций и наднационального права, очевидно, что этот терминологический казус необходимо решать изначально на уровне правоведов теоретиков, что обусловлено рядом при­чин. Во-первых, признак интеграционности применительно к международной организации не носит правового характера, а говорит о проникновении регулирующего воздействия государства во внутренние отношения, следовательно, правовые системы, создаваемые такими организациями, и определяют­ся как интеграционные, то есть создаваемые интеграционны­ми международными организациями, не порождая некоего нового правового феномена. Во-вторых, концепция «наднаци­ональности» главным образом применима к международным организациям, которые обладают широкими полномочиями в решении суверенных вопросов государств-членов, их право­вые системы стали именоваться наднациональным правом, при этом наднациональное право также не является принци­пиально новым уровнем правового регулирования, а термино­логически характеризует принадлежность правовой системы к организации, обладающей признаками перечисленными выше. В-третьих, взаимозависимость так называемого над­национального права и интеграционного не может видеться безусловной, это разные признаки, которые могут, но не обя­зательно, сочетаются в международной организации, следова­тельно, говоря об «интеграционном праве», автоматически не подразумевается и не может подразумеваться право наднаци­ональное. Наднациональность связывается с формированием воли на надгосударственном уровне, в то время как интегра­ция с объединительными тенденциями в регулировании об­щественных отношений.

Для современной международно-правовой науки харак­терно, что принципиальных новаций в праве так и не наблю­дается. Хотя этому тезису можно противопоставить услож­нение и изменение характера правоотношений и субъектов международных отношений, деятельность международных организаций действительно приобретает интеграционный ха­рактер. Однако согласиться с утверждением, что это породило новое явление в общественной и правовой жизни, такое как автономное интеграционное право, довольно сложно. Новый тип или вид права должен непременно иметь отличительные особенности в объекте правового регулирования его норм, которые непременно должны привести к отличию правоот­ношений, что, в конечном счете, может дать основания гово­рить о некоем правовом феномене. При анализе правового комплекса, именуемого интеграционным правом, неизбежно приходим к выводу о том, что оно как социальный регулятор находится на международном уровне, субъект правотворче­ства представляет собой международную организацию. Един­ственное отличие этой организации от прочих состоит в объ­еме полномочий, которые она выполняет в различных сферах общественной жизни государств. А это не дает оснований для появления нового правового феномена.

Международная интеграция это неотъемлемый элемент общественной жизни, основная цель межгосударственного общения состоит в том, чтобы с помощью норм более высоко­го порядка урегулировать общественные отношения внутри­государственного характера в той или иной сфере. Именно в этом и проявляется интеграция как феномен или социальное явление, и квалификация ее не должна зависеть от объема сфер общественной жизни, подпадающих под регулирование подобного рода норм. Таким образом, говорить о том, что Ев­ропейский союз, ВТО или Евразийский экономический союз породили принципиально новый правопорядок довольно сложно, но, никоим образом, не стоит отрицать интеграционность как признак правовой системы. Применительно к ука­занным организациям вполне уместно вести речь о масштабе интеграционных процессов, их проникновении в националь­ную сферу, не никак не о качественном изменении порядка правового регулирования и тем более характера норм, или уровня правового регулирования.

Our Partners

Our projects

SCIENTIFIC ARTICLES

Juornals

Information for authors